2019-05-29
国际规则与全球化的中国方案
从晚清至今,中国一直处在适应、拒斥与重构国际规则的矛盾状态,这直接制约了中国国家治理的态势与结果。从历史演进来看,这一时段的中国经历了由崇尚德性到尊崇规则的国际认知变化,与国际条约体系遭遇后的立约、废约与修约的复杂过程,最后在国家独立具有保障的情况下,经过一段自陷孤立,终于走上融入国际规则的轨道。正是在顺应国际规则的40年中,中国的经济总量迅速增长,国家治理绩效明显提升。在经济增长的鼓舞下,中国再次萌生修订甚至重构国际规则的强烈愿望。以“构建人类命运共同体”为旨归,导向新的国际规则体系,正成为中国近期努力的方向。
文/任剑涛
清华大学政治学系 教授
自从中国提出“构建人类命运共同体”的设想以来,国际社会就对中国发挥的全球作用关注有加。欲理解中国以“构建人类命运共同体”带动的新型国际规则体系构建尝试,需要从中国历史着手。在了解中国从德性传统转变到规则体系的复杂历史变迁的基础上,方能知晓中国何以凝心聚力修正现行国际规则体系,努力凸显与中国国际地位变化相称的、不同于发达国家已经打造出来的另一种全球治理方案。
从德性到规则:全球化的中国体认
站在17世纪的现代边缘,中国的天下体系遭遇西方的世界体系。从历史的长过程来看,天下体系逐渐被世界体系所瓦解。从两者碰撞的最终结果来看,天下体系被世界体系势如破竹地瓦解。一个古老帝国,自斯开启了被迫适应已经确立起来的国际条约体系的进程,欲迎还拒地接受从外部楔入中国的“国际”与“全球化”这类理念。两幅鲜明不同的历史画面由此展现在世人面前:
一幅是中国的悠久历史画面。中国本无“国际”的理念,也无万国互动形成的“世界”理念,中国只有“天朝上国”与“朝贡国家”即圈层形式建构起来的“五服制度”之“天下”理念。以政治正当性样态浮现出来的“天下体系”局面,似乎主要以德性感染为驱动力量。这样的状态,由两个密切相关的因素所促成:一是中国政治统治结构呈现出的“霸王道杂之”特点,以及在提供政治合法性辩护时的“阳儒阴法”观念体系。二是近代以来国家“被动挨打”处境中对国家治理模式的体认。
另一幅是现代世界的中国处境画面。中国对现代世界的感知非常复杂:在人民共和国建立的早期,中国一方面在毛泽东提出的“三个世界”划分基础上,以自己代表被压迫、被剥削、被欺凌的落后国家自认;另一方面争取摇摆的第二世界同情第三世界的反抗事业;再一方面,就是努力建构一个抗拒苏美霸权的国际阵线。改革开放以后,中国的世界体认呈现出尝试走出德性思维,努力融入世界的趋势。苏东剧变后,开启一个整全意义上的全球化进程,中国融入一个完整意义上的全球社会。
面对全球化,中国走过的历程,从总体上可以描述为国人从以德治国的德化自认转变为依法治国的规则崇奉的艰辛过程。这一历程,可以区分为三个历史阶段:一是明清之际到晚清阶段的“厉行海禁”,这是对早期全球化的一种严厉拒斥态度。二是晚清到人民共和国前30年,这是一个中国对全球化欲迎还拒的阶段。三是近40年来中国融入1500年以来形成的主流全球化格局。与此同时,中国对发达国家主导的国际规则体系,浮现一种对自己明显不公的感觉。因此,中国处在一个试图进入国际规则体系,但又修正国际规则体系的新状态。最终,中国提出了自己的全球化方案,尝试重新订立带有鲜明中国特色的国际规则体系。这是一个需要全面描述和深入分析的重大变化:它不仅极其深刻地影响了当代中国的社会变迁进程,也正在出人意表地影响世界历史的当下进程。但会不会因此出现一个“世界历史的中国时刻”,也就是由中国主导国际规则的重要时刻,还无法准确加以预测。
条约体验:立约、废约与修约
中国的全球化体认,从远景看,与中国自身的历史变化具有高度关联。中国迫不得已进入的西方国家构建的世界体系,是一个在独立的民族国家之间构筑的国际体系,它由一套复杂的国际条约体系维系。其原生形态,降生于西方国家。此后的世界,可以说是欧洲之外的所有地区被卷入其中的扩展性产物。中国正是其中一个显示出自身传统极强韧性,但也不得不进入其中的国家。换言之,中国也是在全球化已经被给定的情况下,被动卷入全球化进程的。
从历史视角看,中国自有处理古典国家间关系的传统。在中国古代国家关系的传统中,国人熟稔于心的是盟约关系。但人们似乎不能将之作为主权国家之间的现代国际体系看待。古代的联盟关系,不是一种可靠的政治盟约体系,而是基于种种实利或观念的考量结成的利益共同体。它不像现代条约体系维持的国际社会,具体的条约条款可靠性虽然缺乏保障,但依靠订约维持国家间与国际社会秩序的进路,基本是不变的。站在现代历史的边沿上,可以说中国人对现代国际社会的条约体系是极为陌生的。
从中国与国际条约体系的关系史来看,开初的体验就是负面的,接着陷入对峙的国际体系中而难以接受已经形成的主流国际条约体系。后来好不容易在改革开放进程中局部接受了国际条约体系,但在高峰时的体验所促成的是重建国际条约体系的念想,中国与国际条约体系的蜜月关系迅速进入张力状态。简而言之,中国与国际条约体系的互动关系可以订约、废约与修约来概观。
如果说晚清政府的订约(尽管订立的都是不平等条约),革命政府的废约,开启了中国面对国际条约体系的两条路径的话,那么北洋政府倒是开启了与之不同的第三条路径,那就是前面提到的修约一途。晚清订约让中国在进入全球化时代的初始时期陷于不利境地,废约会让中国承受不信守约定的名声。修约,可能是一条务实地面对国际条约体系、理性面对中外已经签订的条约且保住守约信誉的进路。修约,实际上面临两个相关的问题,一是对期中和到期条约的修订,二是为了体现修约的精神而寻求平等订立新约。修约,基于的基本立场是现代国际法理念,因此站在道义高地;而主张的是修改不是废除,因此站在支持现代国际条约体系的法政高地。
汇入全球:顺应国际条约规则
一直到改革开放前夕,中国对国际条约体系的排斥态度是显而易见、引人瞩目的。这不仅是因为中国长期处在革命激情的精神氛围之中,也是因为中国没有出现持续发展,处在落后挨打的总体处境中,道义原则总是更具有社会感召力的缘故。而且,由于中国在百年的时限内,生成了三个政治体(晚清、民国与人民共和国),国家权力在交接的过程中,不可避免地导致内政外交大政方针的中断,
人民共和国是中国自1840年以来最稳定的政权体系。不过共和国的历史依然被清晰地区分为两个历史阶段:一是共和国建政的前30年,一是共和国发展的后30年。人民共和国前30年处理国际关系的时候,呈现出引人瞩目的显著特点:这是一个以原则代替规则的时期。人民共和国前30年对某些国际条约体系的尊崇,让中国仍然处在现代国际条约体系之中,而没有完全疏离现代条约维系的国际社会。其中对维护全球化政治经济秩序发挥重要作用的联合国机制,就因为中国恢复联合国席位而让自己具备了练习适应国际规则体系的机会。人民共和国的第二个30年,是国家顺应国际规则,从而汇入全球化潮流的阶段。这样的进路,导出两个令世人瞩目的后果:一是中国的国家治理尤其是经济增长绩效让人称奇。二是中国国力的提升,让中国开始慎重思考全球治理的中国方案。这是理性兼综合国内与国际事务的结果。
可以说,中国的改革开放其实就是顺应国际条约体系的转变。其中最为重要的标志性事件,在政治领域中,就是加入《经济、社会与文化权利国际公约》《公民权利与政治权利国际公约》,尤其是两项国际社会的基本人权公约,其中的一些条款与中国的现行制度存在冲突,而中国政府都同意签署,这是中国立意融入国际规则体系的一个重要标志。在经济领域中,加入世界贸易组织,是中国融入现代世界商约体系的鲜明标志,也是中国以融入国际商约体系而融入国际政治规则体系的重要标志。在全球问题治理中,签署《巴黎协定》,是中国加入国际环境治理规则体系的一个标志性事件。由上述三大典型事件呈现出来的中国之汇入国际规则体系的趋势,已经充分显现出中国对国际规则体系所持态度与行动方式的根本性变化。
中国在顺应国际规则体系中获得了极为宝贵的发展契机,也确实由此收获了发展奇迹。但融入国际规则体系的中国特色,一定会导致两种有些悖反的结果:一方面,中国接受既定的国际规则,是因为看到接受这些国际规则带给中国的发展机会。另一方面,当加入国际规则体系确实促成了中国发展以后,中国对国际规则体系必有的优势与缺陷了然于心,尤其是对其给中国更为长远和高级发展所带来的限制表示不满,为中国重提修约话题提供了理由。事实上,中国顺应国际条约体系,不等于承诺遵从国际条约体系的所有条款,矫正国际条约中对中国不利的条款,就成为中国进入国际条约体系后的重要事务。
重新立约:在原则与规则之间
中国改革开放时期,面对国际条约体系采取的融入态度,显然比之前采取的对峙姿态,要对中国维护自己的国家利益有利得多。但中国长期自认受到不公平对待的既定国际规则的约束,就是一件匪夷所思的事情。观察中国改革开放以来融入国际规则体系的历程,自始就行走在一条原则与规则并行的灵活道路上:融入国际社会的原则,就是人民共和国建政初期立定的和平共处五项原则,以及邓小平在改革开放初期确定的三个面向原则。
这些原则是高于国际条约体系制定的规则的。但是原则并不以解决具体问题为宗旨,规则则是以解决具体问题为目的而制定的。这就注定了以签署国际条约、承诺实行相关国际规则,并寻求这些规则给国家发展以支持的中国,终究会将国际条约体系制定的种种规则尤其是促进中国发展的规则,放置到治国理政的重要位置上来。须知,规则总是针对在特定时空条件中发生关系的双方或多方而制定的条规。一旦制定规则的条件发生重大改变,就确实需要重新制定新的规则。关键的问题就是制定规则与信守规则的初始条件不出现结构性的差异,且能维持相对条件的一致性。但是,对中国看待国际规则的态度出现明显变化发生驱动作用的结构性因素一旦出现,就注定中国对国际规则的信守方略会出现显著变化。
中国在经济总量做大的基础上,对国际社会加予自己的条约体系感到不满是意料之中的事情。一方面,犹如前述,中国在签署各种国际条约的时候,就对硬性约束中国的条款秉持保留态度。另一方面,在改革开放的进程中,中国逐渐意识到融入国际规则体系的好处。再一方面,尽力利用国际条约体系的非限制性条款,寻求国际条约体系中的中国国家利益最大化。最后,值得注意的是,中国尝试重造国际体系。这是由两个动力促成的国家行动:一是前面多次提到的中国近代以来面对国际规则体系的创痛经历。二是中国国家状态的结构性变化,确实也改变了国际政治经济的构成版图。这样的改变,是不是已经到了中国系统重造国际规则体系的关键时刻,是可以争论的问题。但中国确实蓄积了重造国际规则的能量,则是不争的事实。
在改革开放初步呈现发展成果的时候,中国开始尝试从国际规则的基本共识上挑战既定国际体系。与“华盛顿共识”对应浮现的“北京共识”,可以视作这方面努力的标志性事件。中国试图提出自己的全球化、全球治理方案。在中国取得进一步发展成就的基础上,“一带一路”这一旨在显示与西方全球化和全球治理模式不同的替代方案,便正式由中国领导人提出,并且在之后被系统化为“构建人类命运共同体”的方案。中国为国际社会重新立约的意愿开始付诸现实的行动。
“人类命运共同体”与国际新规
从总体上讲,改革开放的中国,对国际规则的守护与履行,是国家行动的主调。但这不等于说中国是在无条件维护和支持现行国际体系或全球化方案。在国家实力明显增长之际,中国重造国际体系或提出中国的全球化与全球治理方案,就从台底的意愿走上了台面的构建。这样的尝试,体现为维护现行国际秩序与规则的同时,大力倡导中国版的全球发展布局和人类发展方案。前者即中国版的发展布局,以“一带一路”倡议为代表;后者即中国版的人类发展方案,以“共同构建人类命运共同体”为标志。
就“一带一路”的倡议而言,中国政府的意图是确立所涉国家与地区共同发展的战略理念,本质上是通过提高有效供给来催生新的需求,实现世界经济水平再平衡。就“共同构建人类命运共同体”而言,中国政府的意图是在比经济发展的更大范围与更多主题上,提出一套影响人类命运与前途的总体方案。这抓住了全球治理的关键难题:如何超越一强独大、“诸侯”并立、强弱分明的权力化治理现实,寻求全球国家与地区成员的公平共治,实在是只有在人类命运共同体的构建中才能兑现。
至今为止,“一带一路”与“构建人类命运共同体”都还是一个颇具吸引力的倡议。实现这样的倡议,至少需要满足三个前提条件:一是由此构建有系统完整的新型国际规则体系保障的崭新国际机制,以便形成“一带一路”和“人类命运共同体”的国际共识,以及建立在这一共识基础上的制度机制。二是“一带一路”范围内的各个国家与地区,“人类命运共同体”涉及的全球各个国家与地区,能够普遍接受这一理念,并在一国与一国、一国与多国的艰苦谈判基础上,签署具有强制约束力的双边与多边协议。而且这一协议要经得起不稳定国家的政治与社会变动的考验。三是需要构建支持“一带一路”和“人类命运共同体”倡议的资源机制。这样的机制,不但涉及关键的经济金融机制,更为重要的是涉及双赢与多赢的诱人前景与严峻现实的落差。
这就需要冷峻地看待实现中国这一极具气魄的全球治理布局的困难。客观地讲,“一带一路”倡议是中国尝试构建与国家利益相一致的国际规则的全球化谋划。“一带一路”尚未形成以条约体系呈现的国际组织。因此,铺陈国际关系的原则,并在此基础上与其中一些积极加入的国家制定双边规则,就成为目前推进“一带一路”倡议的基本进路。这一倡议涉及的对象国家与地区都还处在被动的位置上,有待中国去激活,将其转变为主动投入的一方。这是一个自500年前启动的这一轮全球化历史长波以来最具有挑战性的事情。
无论是“一带一路”,还是“构建人类命运共同体”,中国提出的这两项全球治理方案面临的最大挑战:中国是否可能走出情感化融入国际社会的旧格局,确立起制定并遵循国际规则的新理念的问题。这对中国来讲,关涉近代以来逐渐固化的国际理念的全面重构。更为关键的是,中国在重构国际规则体系的时候完全拒斥强有力塑造这一体系的战争之手,使中国在构建全球治理的新型方案之时,在手段和方式上只能诉诸和平、发展这两手,这无疑需要作出前无古人的艰难探索。
而且在这一波全球化进程中,中国尚未作为国际规则的产出者进入各个国家的视野。这就意味着中国还必须付出不少代价,才能积累必不可少的创制国际规则的经验,避免重蹈此前国际规则制定中的惨痛教训。加之需要超越人民共和国建政以来自己设定的重视原则超过制定规则的定势,因此,“一带一路”和“构建人类命运共同体”的倡议要导出一套行之有效的国际规则体系,还需要国人意识到它的艰难性和漫长性。
一句老话又在耳畔回响:“前途是光明的,道路是曲折的。”
本文原载于《探索与争鸣》2019年第2期。为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。
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