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《公务员法》与中国特色现代公务员制度研究

虽然公务员制度经过数十年的发展,最终以法律形式确认下来,但仍存在制度与现实分离的现象。当前,即使在《公务员法》中明确保障的公务员权利还缺少具体的保障措施和程序,这违反义务与权利间的平衡。在今后的公务员制度改革中,应增加公务员权利救济的规定,针对公务员权利保障救济制定综合性规章,为公务员提供合理救济途径。修订《公务员法》仅是党的十八届四中全会提出的法治国家建设的第一步,今后应该不断深化中国人事行政的立法改革,通过制定公务员工资法、伦理法等,健全中国特色公务员法律体系,最终实现国家治理体系和治理能力现代,完成中国现代国家的建构。

文/白智立 王琳琳

 

北京大学政府管理学院 副教授

 

 

 党的干部制度与中国现代公务员制度

1993年101日,《国家公务员暂行条例》(以下简称《暂行条例》)开始实施,中国建立了自己的现代公务员制度。中国现代公务员制度具有鲜明的中国特色,这主要体现在中国公务员制度与党的干部制度的关系上。干部制度是中国现代公务员制度的基础,当前中国仍保有党的干部制度。如果将干部制度看作中国公共人事管理的大系统,那么中国的现代公务员制度则为其中的一个中系统或小系统。

中国在推进现代公务员制度建设的过程中,除积极推进《国家公务员暂行条例》《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)等制度建设和设立原国家人事部、国家公务员局等综合人事行政组织架构外,试验式改革方式也发挥了重要的作用。理解中国现代公务员制度的建设和改革,需要以完善党的干部制度为视角,依托《公务员法》所展现的中国现代公务员制的建构特点,探究现代公务员制的中国特色。

 

 从《暂行条例》到《公务员法》

《暂行条例》规定了国家公务员的义务和权利、奖和惩、稳定和流动、预防和监督,是公务员管理法制化的重要举措。2006年,《公务员法》正式实施,涵盖公务员管理的方方面面,进一步推进了干部人事工作的科学化、民主化和制度化。2018年《公务员法》修订案颁布,将已成熟的改革成果上升为法律规范,突出政治要求,完善公务员职务和职级,推动分类改革,并强调严格管理与正向激励相结合。无论是《暂行条例》还是《公务员法》,都加强了人事行政的制度建设,推动了韦伯意义上的制度型统治或现代行政官僚制在中国的建构,是推进我国现代国家建构,改进国家治理,适应现代化发展的重要举措。

与《暂行条例》最大的不同在于,《公务员法》不仅针对公务员,而是中华人民共和国成立以来制定的第一步全面规范干部管理的法律。从20世纪80年代启动相关的立法进程,到200611日《公务员法》生效实施,这部法律对中国的公务员制度建设,以及干部制度乃至国家治理改革都有着举足轻重的意义,是中国公务员管理法律体系中最为核心的部分。

与《暂行条例》相比,《公务员法》管理的对象有较大的扩展。从《暂行条例》规定的“适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”,到《公务员法》规定的“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。将原干部群体中的多个干部类别正式纳入《公务员法》的管理范畴,因此,《公务员法》又可称为“干部法”。同时,对中国而言,依《公务员法》管理干部或公务员,也是公务员与干部管理和国家治理模式的重要转变。

《公务员法》出台后,中国基本建立起了人事行政有法可依的制度框架,将公务员管理纳入法治体系之中。自此,公务员的管理必须根据《公务员法》制定的基本原则和相关规定进行;与此同时,相关重大人事行政制度的变更和改革更需要在《公务员法》修改或法律授权的前提下进行,从而真正实现依法人事行政、依法人事行政改革以及保证中国现代公务员制的连续性和稳定性。

同《暂行条例》相比,《公务员法》的另一个变化是法律条文的增多。《暂行条例》共1888条,而新修订的《公务员法》则为18113条,比修改前增加了6条,较《暂行条例》增加了25条法律规定。《公务员法》法律条文的增加和内容的细化,既扩大了法律的管理空间,同时也使《公务员法》更具法律执行的可行性和可操作性,为我国有效实现依法人事行政提供了更为有利的条件。

 

 《公务员法》中的中国特色公务员制度

与标志着中国公务员制度建立的《暂行条例》的制定时期不同,中国制定《公务员法》基本告别了前一时期对外来制度的集中引入,更多地从之后相关改革经验中,通过将部分改革成果写入《公务员法》的方式推进制度建设。这是《公务员法》的显著特点之一。与此同时,我们还可以从《公务员法》中进一步析出中国现代公务员制的特色。

(一)《公务员法》与中国公务员管理法律体系

脱胎于《暂行条例》的《公务员法》,总体上保留了《暂行条例》的基本框架,并进一步充实发展。2000年重启《公务员法》立法进程之时,我国的人事行政改革者们就已对《公务员法》制定的立法原则和指导思想做出了明确的规划。这体现在200112月中共中央政治局常委会讨论并原则同意的中组部、原人事部《关于制定公务法有关问题的请示》以及原人事部部长张柏林在全国人大常委会所做的《关于<中华人民共和国公务员法(草案)>的说明》中。
主要内容为:将党的机关工作人员纳入公务员的范围,坚持党管干部的原则,在总则中明确贯彻党的干部路线和方针,在具体制度中体现党对各类公务员的统一管理;坚持从国情出发,建设中国特色的公务员制度——与中国特色社会主义政治制度相适应,从现阶段的中国国情出发,着重解决公务员制度建设中的主要问题;保持公务员制度的连续性和稳定性,同时吸收改革的成果,完善公务员制度。
《公务员法》被称为我国公务员管理、干部管理的“母法”和总章程,具有重要的法律地位和权威。在我国,中央政府在公务员管理方面享有较高的权威,具备较强的中央集权特点。但是,《公务员法》也赋予地方政府一定的自由裁量权,例如省级公务员主管部门和民族自治地方拥有一定的人事行政权。这一方面保证了依据《公务员法》的集中统一管理,对中央机关的公务员和地方机关的公务员不做区分而统称公务员。另一方面,在具体执行上,根据我国幅员辽阔、各地差异较大等特点,赋予了地方政府一定的人事行政自主性,是一种集权型与分权型相结合的管理模式。
同时,《公务员法》中多处出现由国家另行规定的表述。《公务员法》虽然在条文上较《暂行条例》有所增加,更具法律的可行性和可操作性,但是法律仍然是人事行政的原则规范,而相关具体规定实际上则由《公务员法》授权给了“国家”,需要通过制定法规规章等形式进一步实现。《公务员法》颁布后,公务员主管部门集中出台了一批政策法规,包括《公务员录用规定》《公务员考核规定》《公务员培训规定》《公务员调任规定》《公务员申诉规定》等,对公务员的录用、培训、考核等事项作了规定。不过,由于《公务员法》实施后,没有立即出台相关细则,难以跟上《公务员法》和公务员制度运行的步伐,导致制度架构与现行人事行政分离。党的十八大后,全面推进深化改革过程中,这一问题部分得到解决。由《公务员法》和经《公务员法》授权制定的法规规章共同组成的中国公务员管理法律体系受到关注,并进一步完善。
值得注意的是,除规范领导成员、法官、检察官等任用的相关法律外,我国公务员管理上狭义的法律仅有《公务员法》。具体而言,在《公务员法》这一“母法”下,不存在依据《公务员法》而制定的相关专门法律或单项法律。
从《公务员法》可以看出,我国公务员管理法律体系形式较为单一,在此基础上公务员主管部门则以制定法规规章为途径拥有了较大的制度设计空间,从而使对公务员实施管理的国家组织和政党组织在人事行政中可以更为灵活和自由。公务员管理部门的自由裁量权,在一定程度上也体现出了“党管干部”原则,可以根据不同时期党和国家的根本方针和任务适时调适《公务员》原则规范之下的相关具体制度,从而便于实现党对各类公务员的统一管理。这也是中国特色社会主义政治体制相适应的中国特色公务员制度的明确体现。

(二)干部制度与中国公务员人事行政体系

中国制定《公务员法》和实施现代公务员制度的根本前提是中国现行的政治体制。具体而言就是中国共产党作为唯一的执政党全面领导并具体参与国家治理。在中国特色社会主义政治制度这一宏观体制框架下,我国的现代公务员制具有鲜明的政治特征。首先体现在将“党管干部”制度原则写入《公务员法》第一章总则中,其中明确包含了党倡导的意识形态、基本路线以及干部管理方针。实际上除《公务员法》外,我国只有《宪法》《教育法》《国防法》等少部分法律具有类似的现象。可见,我国的公务员制度有意凸显了政治性特征。

与中国政治制度和党的干部制度相联系,《公务员法》没有规定公务员要“政治中立”,公务员的行为规范中首先要求“政治坚定”,对具有干部身份的公务员而言要坚持“对党忠诚”,新修订的《公务员法》中加入了“拥护中国共产党领导和社会主义制度”是担任公务员的基本条件,“自觉接受中国共产党领导”是公务员应履行的义务。明确公务员的政治属性,认为“公务员是社会主义事业的中坚力量,是人民的公仆”。将党管干部的基本原则揳入现代公务员制度之中,要求公务员在思想和行动上长期保持较强的政治回应性,为党的路线方正的贯彻提供有力的组织保证。

可见,我国的现代公务员制度与党的干部制度确实实现了较为全面的融合,而且通过引入和建构凸显供给制原则的现代公务员制,给党的干部制度带来了生机和活力。党的干部制度与现代公务员制度的融合发展,使中国的公务员制度不再是封闭的人事行政系统,而成为被党管干部系统所包含的更为开放的人事行政系统。具体而言,中央与地方之间、国家机关与非国家机关之间、政务官和事务官之间可以相互流动;选任制的领导成员在任期结束后可以回到委任制的公务员体系中;在党的干部制度下被统一管理的具有一定职务层次的军队、国有企事业单位、群团组织中的干部,可以进入公务员系统,而具有公务员身份。特别是关于公开选拔的相关规定,为社会人才进入公务员队伍进一步拓宽了准入途径。这种准开放式的人事行政模式,也是我国现代公务员制的重要特点。

(三)《公务员法》与中国公务员权利保障体系

与《暂行条例》相比,《公务员法》开明宗义地指出,保障公务员权利与规范公务员管理同为公务员管理法律建设的两大支柱,这体现了作为法律的《公务员法》的应有之义,也表现出现代公务员制的基本意涵。《公务员法》在具体制度安排上较为详细地规定了公务员拥有的权利以及保障措施。诸如“公务员在法定工作日之外加班的,应当给予相应的补休”“任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资”等,对公务员权利保障规定地较为详细和周全。

同现代公务员制的现代性中的职务常任制相联系,我国公务员制度明确规定了公务员身份保障原则。“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”,这就以法律制度的形式正式确立了中国公务员的身份保障原则。可以说中国的公务员制度已经具有了现代公务员制的基本建构特征。

当然,在《公务员法》的具体实施过程中,仍会受到传统重义务、轻权利的人事行政文化影响,制度成果并不能完整实现。制度与现实的差距还需要在今后的中国现代公务员制和人事行政发展中持续弥补。随着国家治理能力和治理体系现代化不断推进,有必要不断完善公务员权利保障。保障公务员合法权利,既是促进公务员公平公正行使公权力的基本前提和保证,也是维护功绩制原则的核心特征。

与一些国家的现代公务员制度相比,我国《公务员法》规定的公务员权利保障机制仍显不足。主要表现为:一是虽然我国《工会法》明确了机关人员工会组织的权利,并且在实际的人事行政中也存在公务员工会组织和活动,但在《公务员法》中没有任何关于公务员工会基本定位等规定。二是我国的人事行政管理职能主要由党组织和人事主管部门承担,公务员权利以及功绩制的实现主要表现为组织内部的人事行政活动,而没有像部分国家那样由独立于政府部门之外的具有较强独立性的第三方委员会参与最后《公务员法》仅针对当前规模较小的聘任制公务员打开了司法救济之路,而对其他公务员并没有相关规定,同时我国的《行政诉讼法》又明确否定了公务员的司法救济。

《公务员法》中有关公务员权利保障制度和体系的建构,体现了中国现代公务员制的特点。随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进,以及社会经济的不断发展,完善公务员权利保障机制必将成为今后我国公务员制度改革的重要议题。

 

 结语

虽然公务员制度经过数十年的发展,最终以法律形式确认下来,但仍存在制度与现实分离的现象。当前,即使在《公务员法》中明确保障的公务员权利还缺少具体的保障措施和程序,这违反义务与权利间的平衡。在今后的公务员制度改革中,应增加公务员权利救济的规定,针对公务员权利保障救济制定综合性规章,为公务员提供合理救济途径。修订《公务员法》仅是党的十八届四中全会提出的法治国家建设的第一步,今后应该不断深化中国人事行政的立法改革,通过制定公务员工资法、伦理法等,健全中国特色公务员法律体系,最终实现国家治理体系和治理能力现代,完成中国现代国家的建构。

 

       本文原载于《治理现代化研究》2019年第2期方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。

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